Nouvelle publication : UE-OTAN : Même voisinage, pourtant l’indifférence prévaut

Je tenais à vous faire partager mon dernier papier publié il y a quelques jours dans le bulletin Europe, Diplomatie & Défense de l'Agence Europe. Comme il n'est pas disponible en ligne, je vous le fais parvenir en intégralité. Bonne lecture !

Les pays de la PEV - quasiment les mêmes à l'OTAN

UE-OTAN : Même voisinage, pourtant l’indifférence prévaut


L’OTAN et l’Union européenne ont leurs sièges à Bruxelles, mais un mur les sépare. Les partenariats n’y échappent pas et sont les oubliés de cette absence de coopération. Pourtant, le champ des possibles est important, davantage que sur d’ambitieux volets, tels que les opérations. Les deux organisations viennent de publier, de manière isolée et à un mois d’intervalle, leur nouvelle approche vis-à-vis des partenariats. Il est temps de se pencher sur l’indifférence mutuelle qui prévaut à l’égard des politiques de voisinage. Si une stratégie commune est irréaliste, il est pertinent que les deux administrations chargées des partenariats initient un dialogue informel.

La fin de la guerre froide a permis une nouvelle dynamique à l’égard du pourtour européen. En 1994, l’OTAN lance le Partenariat pour la Paix (PpP) à l’est et le Dialogue méditerranéen (DM) au sud. L’UE crée le processus de Barcelone en 1995 et développe des relations avec les pays nouvellement indépendants à l’est. En 2003, l’UE instaure la Politique européenne de Voisinage (PEV), un cadre commun pour tous les partenaires.

 Côté européen, les relations extérieures prennent de l’ampleur et la PEV suit le mouvement. En 2003, la stratégie européenne de sécurité souligne l’intérêt de l’Union d’être entourée par « un anneau de pays bien gouvernés ». Sa révision en 2008 est encore plus insistante sur ce point. Bien que la mention soit brève, le Traité de Lisbonne promeut aussi un voisinage bien géré.

L’importance prise par les partenariats a aussi progressé à l’OTAN. Le PpP a été un succès dans les années 1990 permettant une bonne intégration des pays candidats. Le DM s’est vu accorder le statut de « véritable partenariat » au sommet d’Istanbul en 2004. Le nouveau Concept stratégique est venu renforcer une tendance déjà émergente dans le Concept de 1999. Les partenariats correspondent au troisième pilier des missions centrales de l’OTAN sous la vague appellation de « sécurité coopérative ».

Certes, dans les deux cas, l’impact de ces programmes est à nuancer. Les politiques de coopération ont été très bénéfiques avec les pays candidats dans les années 1990 et au début des années 2000, car ils faisaient montre d’une forte volonté d’accession. L’appropriation est moins prononcée dans les Balkans, le Caucase et sur la rive sud de la Méditerranée et les résultats en pâtissent.

Une entente entre l’UE et l’OTAN pourrait ainsi permettre de présenter un front unifié, peut-être plus convaincant et de fait plus prospère. Tout d’abord, les pays visés sont peu ou prou les mêmes. Les deux organisations sont complémentaires. L’OTAN se focalise sur la coopération militaire et les réformes de l’appareil de défense, tandis que l’UE vise la réforme des secteurs de sécurité et judiciaire. En outre, elles partagent les mêmes objectifs. Les similarités entre les deux nouvelles politiques sont à cet égard frappantes. La politique de l’OTAN évoque « la contribution claire et appréciée des partenariats à la sécurité des Alliés et à la sécurité internationale plus largement ». De son côté, l’UE, grâce à la PEV, souhaite « fonder et consolider des démocraties saines, poursuivre un développement économique durable et gérer les liens transfrontaliers ». Les deux organisations appellent à plus de flexibilité dans leur approche. Elles se tiennent prêtes à soutenir les efforts de réforme dans leur domaine de compétences respectif. Elles proposent de s’entretenir avec les partenaires sur les dossiers d’intérêt commun, qui parfois se recoupent, telle la lutte contre le terrorisme.

Certes, les cadres sont différents. L’UE maintient une approche unique pour toute la PEV tout en brandissant l’importance de la différenciation entre partenaires. De son côté, l’OTAN reste sur une approche où chaque ensemble régional - au sens large - possède son cadre de coopération et résiste à toute tentative d’éliminer cette structure même si pas à pas, les réformes amènent à une convergence dans le traitement des partenaires. Cela n’est toutefois pas suffisant pour obérer une coopération entre l’UE et l’OTAN dans leur voisinage commun.

L’inévitable différend turco-grec, lui, empêche toute entente institutionnalisée. Même sur un dossier à dominante bureaucratique et aussi peu médiatique que les partenariats, les pays resteront arc-boutés sur leur position de principe.

Cette indifférence mutuelle n’est pas soutenable à l’heure où les défis sont de plus en plus complexes et interdépendants. Pour avoir un impact réel dans leur voisinage, l’UE et l’OTAN doivent avoir une approche plus coordonnée et unifiée. Toutefois, les bonnes paroles prêchées par le secrétaire général de l’OTAN et les dirigeants de l’UE ne suffiront pas à déboucher sur un partenariat officiel.

Alors pourquoi ne pas lancer un dialogue officieux entre les deux administrations gérant les partenariats. Dans un premier temps, l’objectif pourrait être simplement que les deux côtés du mur aient une meilleure connaissance des programmes et mécanismes de l’autre. Dans un second temps, elles pourraient, sinon coordonner, du moins échanger les approches choisies à l’égard de chacun des pays. Une telle approche incrémentale peut sembler anecdotique et évidemment, cela sera au bout du compte insuffisant si la coopération n’est pas plus substantielle. Pour autant, elle permet d’éviter une levée de boucliers et si la coopération UE-OTAN venait à s’accélérer, la communication serait déjà établie.